贾康：关于地方债务与地方基建问题的问答讨论

问：关于地方政府债务，这些年人们都很关注，对它的规模和相关问题，您有什么看法？地方政府的基建与这个有制约关系吧，力度似乎难以提高，铁路、公路之类的项目看起来也饱和了，还能做什么？

贾康：关于地方政府债务，这是关系到防范系统性金融风险和财政风险的一个重要现实问题。地方债务当下的总规模，除了阳光化的部分之外，研究者特别注重隐性的部分，但对于各种以民间身份作出的规模估算，还无法做出准确的证实。

一般我的印象里，学者们研究下来，总是说中国地方政府实际形成的债务规模要明显高于官方的说法。相对准确一些的数据，是已阳光化的部分，可以查一下前几年中央说的地方债务要建的一个信息平台，这些数据的阳光化程度在提高。我看到网上也有一些研究机构，可以把中国多少多少个城市里的城投债的具体量值列出一览表来。除了这些常规统计指标数据能够得到的这些量值之外，另外还有一些所谓“隐性债”，我这几年也一直在注意，对这个隐性债就更不好估量了，它到底来自哪些地方？似乎有一部分是来自还没有真正得到有效改制的那些地方融资平台，他们仍然在暗度陈仓，按照过去的方式在地方政府的操纵之下，通过名义上的公司债、项目债，以及通过公司法人对银行的融资，给政府办事情，实际形成所谓隐性的地方政府债务。这个方面的量，我是感觉不应该太大了，因为已有这么多的检查，有这么多的责任约束，至少应已不是中国地方隐性债里大家最担心的事情了。是不是另外一些担心，就落在应提到的PPP（政府和社会资本合作建设的项目）上，这些PPP项目上的隐性债的判断，现在的认识和标准还是比较模糊紊乱的。什么叫隐性债？比如在PPP直接由政府匹配的资金方面来看，有一个“可行性缺口补贴”概念的支出，按照现在三年为期的政府财政规划来说，进了三年规划，就不应该讲是债务，尤其不是隐性的，而三年规划以后这个PPP一做20年、30年，甚至50年，后面的那些或有债务，它应该算隐性的，还是算或有债务之中显性的？诸如此类的这些，在工作中和学术讨论上还会有争议，但是显然心理上已至少造成了管理部门、还有决策层面的一些担心，似乎是这么个情况。我觉得需要更好地在PPP这个领域里，形成一些操作方面尽可能合理的债务指标评判标准等等。有债务不可怕，就是尽量让它不隐性，尽量让它在我们风险控制的全盘里可以随时跟踪，随时看到，注意好防范措施，让它们不变成系统性风险。从这个角度来说，未来一段时间，地方政府刚才您关心的基建项目推进这方面的强度来说，会有一些由于前面所说的犹豫、担心、模糊造成的制约；但另外一个方面，我们现在已经看到，由于中央总体的风向是在调整，注重保持经济运行在合理区间，虽然不以GDP论英雄，但是GDP的指标必然伴随着还要有投融资支持的政绩综合表现，民生改进方面必须得到投融资项目形成必要条件，涉及基建项目方面对它的支持。所以，地方政府的决策层在中国的所谓“政绩锦标赛”不可能实际上被否定的这种内在动力源作用之下，争先恐后的地方竞争中，还会使我们在下面一段时间看到地方基建强度，总体来说是加强的。

我们已经看到了一些迹象，特别在一些增长极区域，比如听说现在的基建在广东那边，已经非常有热度；又比如现在武汉为中心的这一带，扩大到中部三省，中央明确地又给出了长江经济带的“长江中游城市群”发展战略指导，是在整个中国增长极区域里现在加上了第五极：原来的两个三角，环渤海，还有西南的成渝经济圈之外，现在有了第五个非常明确的长江经济带中部三省城市群，带动它进一步的崛起，这都需要加大基建强度的。这里面要做的事情，您刚才提到公路、铁路还有多大的空间，这就需要有一个高水平的规划，在现在密度相对感觉够用的我们的东部，可能主要还是维护和管理升级的问题，但也已听说京沪高铁二线即将开建，有这样的大手笔。中西部新项目机会则会更多一些，特别是跟已经有的路网相匹配的另外一些建设项目，地方政府在投融资方面，我觉得还是应该抓住机遇有所作为。比如提到停车场、停车位，我看到有关部门前几年就说，粗粗算个账，全中国缺少5000万个停车位，最近一两年又说了，这个数字又调高了，缺少不止5000万个停车位，这是从大城市到中心城市，到一些必要的新区乃至小区建设里，都要考虑的事情。这5000万个以上的停车位在地方政府层面，如果在自己辖区去做，其实也是不小的投融资规模量值，咱们就算一个停车位十万元（这肯定是低估的，因为新的停车位往往还要考虑匹配充电桩，匹配立体停车功能等等），五千万个在全中国是多大的投资量？是5万亿元。今后的十年、八年里建这些停车场停车位，就够不少地方政府忙活的了，还要有适当的超前，避免再出现原来我们很多中心城市的尴尬局面，那要赶快把这个水平提升上来——千头万绪事情里的这么一件事情，它就很值得做并且有明显的力度要求。又比如老旧小区改造，不光是大城市了，中小城市可能也有这个问题，十多年前，五层、六层的住宅也不配电梯，那是天经地义的，现在不行了，人口老龄化，老百姓美好生活需要的水准上升，大家都觉得哪怕四层的楼，也要装电梯了。还有所谓老旧小区的改造，其实涉及到十几年前建的小区，都有这种普遍的诉求，要处理得好的话，不再是用户百分之百投票通过，80%用户投票通过就可以干（当然这也要做很多其他更细致的工作），那么得有多少需求会在地方政府层面拉着投资要做起来？对地方的政绩来说，这对于它就是得分，老百姓高兴，地方政府也引导了地方投资和景气，增加了就业，增加了市场上种种相关的供需互动带来的繁荣因素。做这种事情技术上的条件，现在没有任何问题，我观察加装电梯现在都非常简单，就是那么一个玻璃筒子式的设备，单个价格20万元左右，或20多万元，老百姓可以按照协商办法各自出点儿钱，政府再给点儿补助，特别是可积极引入PPP方式，让企业进来建设和运营管理维护，这些事情大有可为。所以，地方政府层面我不觉得好像很快就要投资饱和了，从中长期来看找不到一些有作为的投资项目了。

农村区域当然不能一概而论，不同的农村区域里到底怎么样实施它的振兴战略？乡村振兴肯定要找到一些对应性比较强的项目。

铁路、公路这些较大的规划，我印象里一些国家层面的事情也是非做不可的，青藏铁路之外，现在已经明确地在规划川藏铁路，以后必然需要地方政府做地面路网的配套；公路这方面，西部现在比较稀疏的公路网过一段时间以后，不排除适当要增加一些密度，未来的二三十年里这些工作还是会有的，而且也有过去我们积累的经验：竣工后一开始路面上可能看着空空荡荡，有人说搞了超前建设，不对，它这就是“要想富先修路”的先导作用，欠发达地区也建设出路网以后，外面的车先进去，收购土特产，还带去人们的观念改变，带去那边建设方面的种种进展，以后当地的能人起来了，完成原始积累过程中，他们开拓对接市场的生产经营，也租车、买车，也建车队，以后旅游项目等等又都跟上去，这个路上的情况会越来越热闹。东部的基本经验，就是过去提前量不足，往往很吃亏，我们在沈大路上，在沪宁路上，都吃了这个亏，双向四车道运行没两年就不行了，形成拥堵，不得已沈大路是把整个路关了以后重新征地、施工力量重新进场扩展路面，结果老百姓都已经适应高速路了，这一下非常不满意，又是怨声载道的，到了沪宁路上，不敢这么干，变成了单向施工，这样老百姓当然也是多有烦言，本来叫高速路，施工期间不高速了，但是至少可以不封路了。我们在以后中西部的发展中间，应该适当地吸取这些经验教训，在一些主要的可能以后繁荣起来的路段上，宁肯一开始看起来做得超前一些，但从长远算账是合算的。

这些看法供参考，谢谢！