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贾康:关于地方债务与地方基建问题的问答讨论

发布时间:2022-08-04    来源:贾康学术平台

贾康:

欧亚国际首席财经专家

著名经济学家

中国财政学会副会长兼秘书长

华夏新供给经济学研究院和新供给经济学50人论坛院长



问:关于地方政府债务,这些年人们都很关注,对它的规模和相关问题,您有什么看法?地方政府的基建与这个有制约关系吧,力度似乎难以提高,铁路、公路之类的项目看起来也饱和了,还能做什么?

贾康:关于地方政府债务,这是关系到防范系统性金融风险和财政风险的一个重要现实问题。地方债务当下的总规模,除了阳光化的部分之外,研究者特别注重隐性的部分,但对于各种以民间身份作出的规模估算,还无法做出准确的证实。

一般我的印象里,学者们研究下来,总是说中国地方政府实际形成的债务规模要明显高于官方的说法。相对准确一些的数据,是已阳光化的部分,可以查一下前几年中央说的地方债务要建的一个信息平台,这些数据的阳光化程度在提高。我看到网上也有一些研究机构,可以把中国多少多少个城市里的城投债的具体量值列出一览表来。除了这些常规统计指标数据能够得到的这些量值之外,另外还有一些所谓“隐性债”,我这几年也一直在注意,对这个隐性债就更不好估量了,它到底来自哪些地方?似乎有一部分是来自还没有真正得到有效改制的那些地方融资平台,他们仍然在暗度陈仓,按照过去的方式在地方政府的操纵之下,通过名义上的公司债、项目债,以及通过公司法人对银行的融资,给政府办事情,实际形成所谓隐性的地方政府债务。这个方面的量,我是感觉不应该太大了,因为已有这么多的检查,有这么多的责任约束,至少应已不是中国地方隐性债里大家最担心的事情了。是不是另外一些担心,就落在应提到的PPP(政府和社会资本合作建设的项目)上,这些PPP项目上的隐性债的判断,现在的认识和标准还是比较模糊紊乱的。什么叫隐性债?比如在PPP直接由政府匹配的资金方面来看,有一个“可行性缺口补贴”概念的支出,按照现在三年为期的政府财政规划来说,进了三年规划,就不应该讲是债务,尤其不是隐性的,而三年规划以后这个PPP一做20年、30年,甚至50年,后面的那些或有债务,它应该算隐性的,还是算或有债务之中显性的?诸如此类的这些,在工作中和学术讨论上还会有争议,但是显然心理上已至少造成了管理部门、还有决策层面的一些担心,似乎是这么个情况。我觉得需要更好地在PPP这个领域里,形成一些操作方面尽可能合理的债务指标评判标准等等。有债务不可怕,就是尽量让它不隐性,尽量让它在我们风险控制的全盘里可以随时跟踪,随时看到,注意好防范措施,让它们不变成系统性风险。从这个角度来说,未来一段时间,地方政府刚才您关心的基建项目推进这方面的强度来说,会有一些由于前面所说的犹豫、担心、模糊造成的制约;但另外一个方面,我们现在已经看到,由于中央总体的风向是在调整,注重保持经济运行在合理区间,虽然不以GDP论英雄,但是GDP的指标必然伴随着还要有投融资支持的政绩综合表现,民生改进方面必须得到投融资项目形成必要条件,涉及基建项目方面对它的支持。所以,地方政府的决策层在中国的所谓“政绩锦标赛”不可能实际上被否定的这种内在动力源作用之下,争先恐后的地方竞争中,还会使我们在下面一段时间看到地方基建强度,总体来说是加强的。

我们已经看到了一些迹象,特别在一些增长极区域,比如听说现在的基建在广东那边,已经非常有热度;又比如现在武汉为中心的这一带,扩大到中部三省,中央明确地又给出了长江经济带的“长江中游城市群”发展战略指导,是在整个中国增长极区域里现在加上了第五极:原来的两个三角,环渤海,还有西南的成渝经济圈之外,现在有了第五个非常明确的长江经济带中部三省城市群,带动它进一步的崛起,这都需要加大基建强度的。这里面要做的事情,您刚才提到公路、铁路还有多大的空间,这就需要有一个高水平的规划,在现在密度相对感觉够用的我们的东部,可能主要还是维护和管理升级的问题,但也已听说京沪高铁二线即将开建,有这样的大手笔。中西部新项目机会则会更多一些,特别是跟已经有的路网相匹配的另外一些建设项目,地方政府在投融资方面,我觉得还是应该抓住机遇有所作为。比如提到停车场、停车位,我看到有关部门前几年就说,粗粗算个账,全中国缺少5000万个停车位,最近一两年又说了,这个数字又调高了,缺少不止5000万个停车位,这是从大城市到中心城市,到一些必要的新区乃至小区建设里,都要考虑的事情。这5000万个以上的停车位在地方政府层面,如果在自己辖区去做,其实也是不小的投融资规模量值,咱们就算一个停车位十万元(这肯定是低估的,因为新的停车位往往还要考虑匹配充电桩,匹配立体停车功能等等),五千万个在全中国是多大的投资量?是5万亿元。今后的十年、八年里建这些停车场停车位,就够不少地方政府忙活的了,还要有适当的超前,避免再出现原来我们很多中心城市的尴尬局面,那要赶快把这个水平提升上来——千头万绪事情里的这么一件事情,它就很值得做并且有明显的力度要求。又比如老旧小区改造,不光是大城市了,中小城市可能也有这个问题,十多年前,五层、六层的住宅也不配电梯,那是天经地义的,现在不行了,人口老龄化,老百姓美好生活需要的水准上升,大家都觉得哪怕四层的楼,也要装电梯了。还有所谓老旧小区的改造,其实涉及到十几年前建的小区,都有这种普遍的诉求,要处理得好的话,不再是用户百分之百投票通过,80%用户投票通过就可以干(当然这也要做很多其他更细致的工作),那么得有多少需求会在地方政府层面拉着投资要做起来?对地方的政绩来说,这对于它就是得分,老百姓高兴,地方政府也引导了地方投资和景气,增加了就业,增加了市场上种种相关的供需互动带来的繁荣因素。做这种事情技术上的条件,现在没有任何问题,我观察加装电梯现在都非常简单,就是那么一个玻璃筒子式的设备,单个价格20万元左右,或20多万元,老百姓可以按照协商办法各自出点儿钱,政府再给点儿补助,特别是可积极引入PPP方式,让企业进来建设和运营管理维护,这些事情大有可为。所以,地方政府层面我不觉得好像很快就要投资饱和了,从中长期来看找不到一些有作为的投资项目了。

农村区域当然不能一概而论,不同的农村区域里到底怎么样实施它的振兴战略?乡村振兴肯定要找到一些对应性比较强的项目。

铁路、公路这些较大的规划,我印象里一些国家层面的事情也是非做不可的,青藏铁路之外,现在已经明确地在规划川藏铁路,以后必然需要地方政府做地面路网的配套;公路这方面,西部现在比较稀疏的公路网过一段时间以后,不排除适当要增加一些密度,未来的二三十年里这些工作还是会有的,而且也有过去我们积累的经验:竣工后一开始路面上可能看着空空荡荡,有人说搞了超前建设,不对,它这就是“要想富先修路”的先导作用,欠发达地区也建设出路网以后,外面的车先进去,收购土特产,还带去人们的观念改变,带去那边建设方面的种种进展,以后当地的能人起来了,完成原始积累过程中,他们开拓对接市场的生产经营,也租车、买车,也建车队,以后旅游项目等等又都跟上去,这个路上的情况会越来越热闹。东部的基本经验,就是过去提前量不足,往往很吃亏,我们在沈大路上,在沪宁路上,都吃了这个亏,双向四车道运行没两年就不行了,形成拥堵,不得已沈大路是把整个路关了以后重新征地、施工力量重新进场扩展路面,结果老百姓都已经适应高速路了,这一下非常不满意,又是怨声载道的,到了沪宁路上,不敢这么干,变成了单向施工,这样老百姓当然也是多有烦言,本来叫高速路,施工期间不高速了,但是至少可以不封路了。我们在以后中西部的发展中间,应该适当地吸取这些经验教训,在一些主要的可能以后繁荣起来的路段上,宁肯一开始看起来做得超前一些,但从长远算账是合算的。

这些看法供参考,谢谢!


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